Международная организация гражданской авиации начала грандиозную проверку безопасности полетов

10 ноября в России началась проверка ИКАО (Международной организацией гражданской авиации) соблюдения нашей страной требований международного законодательства в области гражданской авиации и обеспечения безопасности полетов. Почему ИКАО имеет право нас контролировать? Что планирует проверять? И если результаты проверки окажутся негативными, то могут ли быть в отношении нашей страны приняты жесткие меры, вплоть до запрета полетов над Европой?

Обо всем этом «МК» рассказал известный авиационный эксперт, заместитель председателя МАК (2000–2008 гг.), советник председателя Госдумы по авиации (2000–2003 гг.), руководитель департамента авиационной и космической промышленности Минэкономики РФ (1998–2000 гг.) Александр КНИВЕЛЬ.

Справка «МК»: Международная организация гражданской авиации (ИКАО — International Civil Aviation Organization) — специализированная структура ООН, устанавливающая международные нормы гражданской авиации и координирующая ее развитие с целью повышения безопасности и эффективности. Существует с 1947 г. Штаб-квартира находится в Монреале, Канада. СССР стал членом ИКАО 14 ноября 1970 г. Уставной целью ИКАО является обеспечение безопасного, упорядоченного развития гражданской авиации во всем мире и координация международного сотрудничества по всем вопросам гражданской авиации, в том числе международных перевозок. Также организация может выступать в качестве арбитра между государствами по вопросам их авиационных взаимоотношений и расследовать любые ситуации, угрожающие безопасности эксплуатации международного воздушного транспорта.

— Александр Янович, когда у нас проходила последняя проверка ИКАО? Что изменилось с тех пор? Какие рекомендации были даны проверяющими? Что из них наша страна выполнила (или хотя бы постаралась), а что нет?

— ИКАО регулярно проводит плановые проверки входящих в нее государств, публикуя результаты на своем сайте. Россию ИКАО проверяла в 2008 году. После той, последней проверки у нас в стране был принят ряд важных решений в области авиации. Однако многие из них существуют лишь на бумаге.

Так, правительством России в спешном порядке еще перед той проверкой ИКАО была утверждена госпрограмма безопасности полетов. Но сразу после окончания работы комиссии ИКАО о ней практически забыли, даже не обеспечив ее должным финансированием. Такое впечатление, что наши чиновники с самого начала не относились к программе всерьез. На одном из совещаний зам. руководителя департамента Минтранса Андрей Шнырёв прямо заявил, что некоторые ее пункты просто не стоит выполнять.

А программа между тем требовала от Минтранса еще в 2008 году установить для России приемлемый уровень безопасности полетов. Его нет до сих пор. На базе ГосНИИ гражданской авиации и Летно-исследовательского института планировалось создать авиационный учебный центр для летной подготовки экипажей воздушных судов к действиям в особых и нестандартных условиях полета. Кто, как не летчики-испытатели, мог бы обучить линейные экипажи действиям в таких условиях? Этого тоже нет. А пройди ту подготовку пилоты разбившихся в Перми и Казани «Боингов», не было бы этих жутких трагедий.

Минтранс должен был утвердить требования к здравпунктам аэровокзалов. Если бы это выполнили, возможно, не было бы смерти пассажира в «Шереметьево», так и не получившего своевременной медицинской помощи.

При предыдущей проверке комиссия ИКАО рекомендовала России создать и внедрить современные тренажеры, имитирующие все режимы полета, в том числе на Ту-204/214. Сделано ничего не было. Результат — катастрофа Ту-204 в том же «Внуково».

В 2008 году Минтранс должен был разработать порядок внедрения средств управления наземным движением и защиты взлетно-посадочных полос от несанкционированного въезда с перспективой перехода к усовершенствованным системам управления наземным движением для аэродромов, эксплуатируемых в условиях II и III категорий ИКАО. Требовалось внедрить системы мониторинга и контроля местоположения воздушных судов и транспортных средств на летном поле.

…И вот теперь мы изумляемся: как это диспетчер во «Внуково» не увидел снегоуборщик и дал команду на взлет? А зам. министра транспорта, отвечающий за гражданскую авиацию, Валерий Окулов возмущается: «Слов нет. Это — раздолбайство».

Кто бы спорил: конечно, раздолбайство. Только чье? Снегоуборочной машины или облеченных властью людей, которым поручено обеспечивать деятельность российской гражданской авиации?

— Это все то, что касается прошлой проверки, а что будет сейчас?

— Наши власти под давлением обеспокоенной авиационной общественности ранее попросили ИКАО перенести на год давно запланированную проверку России, так как оказались к ней не готовы. ИКАО частично удовлетворила их просьбу, разделив ее на два этапа: первый, как было запланировано ранее, состоится осенью 2014 года, а второй — в 2015 году.

Предметом осенней проверки станет государственная система управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов в России…

— …не самый лучший для этого момент, учитывая катастрофу во «Внуково».

— Нас проверят также по общему авиационному законодательству, организации системы гражданской авиации в стране, расследованию авиационных происшествий, аэронавигационному обслуживанию, также будут проверяться аэродромы и деятельность Межгосударственного авиационного комитета (МАК).

— Будет ли, на ваш взгляд, присутствовать в этой проверке ИКАО политическая составляющая? Возможно ли давление Запада на Россию через структуры ИКАО?

— Политическая составляющая, безусловно, будет. Не стоит забывать, что примерно 25% средств в бюджет ИКАО вносят США. Вклад России в разы меньше. Как известно: кто девушку ужинает, тот ее и танцует. Так что мы должны быть готовы ко всему, в том числе и серьезному давлению.

Если при предыдущих проверках к нам относились крайне лояльно, прощая многочисленные отступления от требований международного законодательства, то сейчас, мне кажется, постараются их выявить и указать на них без какого-либо снисхождения.

Однако считаю, что все же политическая составляющая не станет решающей в определении итогов проверки. Реальных косяков у нас хватает без всякой политики и придирок.

— А если проверка для России окажется неудачной, какие последствия возможны для нас по ее результатам?

— Собственно, со стороны ИКАО никаких санкций не будет. Они просто доведут результаты до всех членов организации. А уж те будут решать, разрешать нашим авиакомпаниям летать к ним или нет. Очень возможно, что некоторые государства в соответствии с правилами ООН, заботясь о безопасности своих граждан, примут некоторые запретительные меры.

— Такие случаи бывали?

— Да, например, после проведенной в 2008 году проверки ИКАО Республики Казахстан было запрещено всем казахстанским авиакомпаниям (кроме одной — «дочки» английской авиакомпании) летать в страны ЕС. Этот запрет действует по сей день, что очень сильно бьет по экономике Казахстана.

— За что могут таким же образом наказать Россию?

— Прежде всего за несоответствие действующего российского законодательства и структуры авиационной власти нашей страны Чикагской конвенции (конвенция, которая установила основные принципы работы международной авиации. — Авт.) и ее приложениям. Это касается: 8-го приложения — «Летная годность воздушных судов», 13-го — «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» и нового, 19-го приложения — «Управление безопасностью полетов» — оно было принято впервые за последние 30 лет, что показывает, какое внимание ИКАО уделяет безопасности полетов.

— У нас безопасность полетов — самое слабое место?

— Как сказал президент Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA) Тони Тайлер, «в мире один инцидент приходится в среднем на 500 тысяч пассажирских рейсов, в то время как в России и СНГ — на 275 тысяч. Россия нуждается в приведении авиационного законодательства в соответствие с международными нормами». Это действительно необходимо сделать в первую очередь потому, что в России сложилась пятизвенная система управления гражданской авиацией: Минтранс, Росавиация, Ространснадзор, Межгосударственный авиационный комитет, Минпромторг. Каждая из структур выполняет только свою часть функций, при этом в стране отсутствует орган, отвечающий в целом за безопасность полетов.

— Потому у нас происходит так много катастроф? К их расследованию, я так поняла, у вас тоже есть претензии?

— Не только у меня. Российский союз промышленников и предпринимателей во главе с Александром Шохиным тоже просил правительство обратить внимание не только на вопросы формирования единой системы госуправления в гражданской авиации и безопасности полетов, но и особо отмечал, что в России нарушается требование 13 Приложения «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» конвенции. ИКАО требует, чтобы полномочный орган по расследованию авиационных происшествий был совершенно независимым, объективным и беспристрастным.

— Разве у нас по-другому? В профессионализме людей, расследующих у нас летные происшествия, вряд ли можно усомниться.

— Дело не в их профессионализме, а в юридической стороне вопроса. Орган по расследованию должен быть функционально независим от любых национальных ведомств гражданской авиации, ответственных за летную годность, сертификацию, эксплуатацию, техническое обслуживание воздушных судов, выдачу свидетельств, управление воздушным движением, эксплуатацию аэропортов и т.д. То есть от любой стороны, интересы которой могли бы входить в противоречие с его задачами. В России же сложилась уникальная ситуация, которой нет нигде в мире. Авиационные происшествия расследует МАК, занимаясь при этом сертификацией типа воздушных судов и международных аэродромов.

Инциденты, являющиеся предвестниками авиапроисшествий, расследует Росавиация, которая одновременно сертифицирует весь авиационный персонал, экземпляры воздушных судов, все аэродромы, учебные заведения, организации по техобслуживанию и управлению воздушным движением.

В результате у МАК виновными всегда в основном оказываются пилоты, а у Росавиации — техника. И связь между авиапроисшествиями и инцидентами отсутствует.

А мир уже давно перешел от классификации авиапроисшествий вследствие технических причин или человеческого фактора к поиску их организационных причин. Вот их-то и надо выявлять для предотвращения авиапроисшествий в будущем. Они носят системный характер, а с точки зрения международного законодательства полную и окончательную ответственность за систему управления безопасностью полетов авиакомпании, аэродрома, органа управления воздушным движением несет их ответственный руководитель.

— Не согласна, после катастрофы «Фалькона» во «Внуково» мы постоянно слышим: хватит обвинять во всем «стрелочников», надо выявлять системные причины.

— Да, но чтобы их выявлять — нужны люди, которые сами не являются частью этой системы. А что у нас? Расследование авиакатастрофы «Фалькона» во «Внуково» ведет МАК. Ранее он же сертифицировал аэродром «Внуково» как международный, удостоверив тем самым, что тот соответствует требованиям к безопасности аэродромной деятельности. Председатель МАК (в ранге федерального министра) является одновременно членом совета директоров авиакомпании, которая базируется во «Внуково». Участвующая в расследовании катастрофы Росавиация также сертифицировала аэродром «Внуково».

Возникнет ли тут конфликт интересов? Не знаю. Если и не возникнет, то исключительно благодаря личным качествам специалистов, участвующих в расследовании. Людей нельзя ставить в такие условия. Именно поэтому ИКАО жестко требует, чтобы полномочный орган по расследованию был независимым от всех авиационных структур. Только в этом случае от его членов можно требовать объективности и беспристрастности.

— Вам не кажется, что если результатом проверки ИКАО станут серьезные запретительные меры, то одновременно это сыграет на руку западным авиакомпаниям?

— Нельзя забывать, что политика — это концентрированное выражение экономики — и конкурентной борьбы при этом никто не отменял. Но мы, к сожалению, сами даем повод так с нами поступать, вместо того чтобы самим это использовать. Вспомните, что было, когда мы за семь лет не сумели привести к требованиям ИКАО по шуму на местности разработанные у нас воздушные суда? Им просто запретили летать в Европу и США. Это послужило основной причиной списания из авиапарка российских перевозчиков самого безопасного самолета ХХ века — Ил-86. И никакие наши истерики по этому поводу тогда не помогли.

— Но если нас снова будут так прессовать, может ли Россия в ответ выйти из ИКАО? Если да, то чем нам это грозит? И пострадает ли от такого шага Запад?

— Россия может выйти из ИКАО, но большую глупость трудно себе представить. Запад от этого практически не пострадает, а только выиграет. Мы же изолируем себя не только от западного, но и от всего мира в целом. Тогда уж точно наши воздушные суда никто не будет покупать, а летать в другие страны мы станем исключительно из Белоруссии. Оно нам надо?

— Значит, путь один: выполнять международные правила, установленные ИКАО? Но у наших авиационных чиновников это почему-то не очень получается…

— Мы у себя привыкли, что строгость российских законов компенсируется необязательностью их выполнения. А в мире давно по-другому. Там, если пренебрегать выполнением законов, можно нарваться на большие неприятности. И у России сегодня, к сожалению, имеются для этого все предпосылки. Поэтому в отличие от введенных Западом санкций те «карательные» меры, которые могут быть рекомендованы после проверки ИКАО, станут абсолютно легитимными, так как будут вытекать из действующего международного законодательства.