Осенью 2014 года Международная организация гражданской авиации (ICAO) проведет очередной аудит российскойгражданской авиации. Основное внимание будет уделено уровню безопасности полетов. Уже сейчас представители авиакомпаний отмечают недостатки в формировании государственной политики в области безопасности полетов. От того, как будут восприняты эти недостатки экспертами ICAO, зависит не только имидж российских авиакомпаний на мировом рынке и их уровень конкурентоспособности с сильнейшими мировыми перевозчиками, но и сама возможность выполнять перевозки на международных линиях.
Что такое государственная политика и цели в области безопасности полетов? Документ ICAO 9859 "Руководство по управлению безопасностью полетов (РУБП)" определяет ее так: "Государственная политика и цели в области безопасности полетов дают руководству и персоналу четко сформулированные методики, инструкции, регламенты, средства административного контроля, документы и процедуры исправления недостатков в области управления безопасностью полетов. Это позволяет государству играть руководящую роль в области обеспечения безопасности полетов".
Государственная политика должна быть представлена в виде заявления о принципах обеспечения безопасности полетов. Изучая этот вопрос, я пришел к выводу, что заявление само по себе очень важно — это краеугольный камень здания под названием "Безопасность полетов". Сделать его по образцу не так уж и сложно, но это заявление ничего не значит без системы — понятной, управляемой, эффективной.
Чтобы понять, о чем заявлять, куда двигаться дальше, необходим обзор существующей государственной системы управления безопасностью полетов. Если говорить профессиональным языком, то нужен аудит государственной системы управления безопасностью полетов по типу всем известного IOSA. Как это сделать, в документе 9859 тоже подробно описано, — берем список задач (чек-лист) и выполняем. Для этого не надо тратить государственные деньги; нужна группа единомышленников, причем небольшая, но признанная властями и имеющая перспективу быть принятой во внимание.
Существуют разные варианты озвучивания государственной политики — это можно сделать в виде меморандума, как в Индии, а можно взяв за образец текст из Doc. 9859. Если переводить высокопарный стиль документа на общедоступный язык, его смысл в следующем: государство определяет цели, указывает дорогу к ним и устанавливает ее ширину. Но это только начало, далее авиакомпаниям самим необходимо двигаться в заданных государством пределах, как самолет движется по воздушной трассе. В плане мероприятий департамента государственной политики в гражданской авиации Министерства транспорта РФ по подготовке к очередной проверке ICAO уже есть пункт о государственной политике. Я рассчитываю, что также будут определены и озвучены целевые показатели безопасности полетов.
Чтобы понять, что’ нам самим, то есть авиакомпаниям, мешает двигаться дальше, проанализируем немного историю развития гражданской авиации в России. Все старшее поколение российского рынка авиаперевозок вышло из советского "Аэрофлота" — великой организации, которая обеспечивала авиаперевозками страну с населением 300 млн чел. У него был один генеральный директор — министр гражданской авиации СССР, у него были те же методы управления, как и в целом в СССР, в этом были как хорошие, так и плохие стороны. Была выстроена система подчинения, в которой каждый понимал, за что он отвечает.
Вернуть это невозможно ни исторически, ни физически — мы живем уже в другой стране. Даже мое поколение стало другим, не говоря про наших детей, которые сейчас составляют основную массу пилотов гражданской авиации. Авиация стала коммерческой. Однако что в итоге есть сейчас? Я бы назвал существующее состояние затянувшимся переходным периодом. То, кем мы были, мешает нам стать другими. Догнать и перегнать Америку и Европу по показателям безопасности. Пока мы только Африку перегоняем.
Привыкнув к поводырю в виде Министерства гражданской авиации, мы не можем смириться с отсутствием его или его аналогов. Сознание авиационного сообщества тяжело поворачивается в сторону того, что за безопасность, кроме нас, ответить никто не сможет, да и не будет. Кто зарабатывает на этом деньги, тот и отвечает, а деньги зарабатывают авиакомпании. От государства требуется только установить понятные и выполнимые правила игры.
Но хотя мы и платим налоги, причем немалые, финансирование госструктур гражданской авиации сейчас не самое значительное. Мы знаем, что зарплаты чиновников смехотворные, специалисты не идут работать в административные органы, а тех, кто еще работает, можно назвать героями. Стоит упомянуть государственную программу безопасности полетов 2008 г. Еще в декабре 2011 г. Счетная палата РФ в ходе коллегии сделала вывод: "В нарушение положений государственной программы до сих пор не принята Федеральная целевая программа (ФЦП) в области обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации". ФЦП нет и сегодня. А ФЦП по государственной авиации, например, есть, она была принята в апреле 2011 г. ФЦП должна обеспечить финансирование системы управления безопасностью.
Проверка ICAO уже в 2008 г. отметила недостаток квалифицированных кадров как основной критический элемент в уполномоченных органах РФ, которые занимаются регулированием отрасли гражданской авиации. С тех пор положение не улучшилось, скорее всего, даже ухудшилось. Но и в ограниченном составе те люди, которые сейчас есть в административных органах, иногда делают невозможное. Как один из примеров могу привести ФАП-128 ("Подготовка и выполнение полетов в ГА РФ"), которые я лично считаю революционными и прогрессивными.
Нас за уши тащат в светлое будущее, но мы упираемся. Наверное, отчасти и потому, что не видим, куда нас тащат, — нет политики, не понимаем, чего от нас хочет государство, нет установленных уровней безопасности, не знаем, кто конкретно тащит, поскольку нет единого полномочного органа.
Сравните положения о Минтрансе, где есть департамент государственной политики в области ГА, и положения о подчиненных министерству органах — Госавианадзоре и Росавиации. Это очень интересные документы. По мере их изучения становится видно, что в них четко не прописано, кто должен выступать автором системы управления безопасностью полетов. Никто из российских административных органов, регулирующих гражданскую авиацию, не уполномочен отвечать за состояние безопасности полетов.
На практике это выглядит так: Госавианадзор и Росавиация проводят рамповые проверки — параллельно или одновременно. Например, за 2013 г. самолеты группы S7 Airlines были проверены ими 1086 раз. Содержание проверок одно и тоже. Поэтому мы даже не делаем различий, кто их проводит, просто ведем общий учет. Это не говоря о проведении сертификационных инспекций, расследовании инцидентов и прочем.
Проблемы распределения полномочий между органами, которым они предназначаются, существуют, и их надо решать. В связи с такой неопределенностью и отсутствием конкретного ответственного, у авиационного сообщества родилось большое сомнение в результатах предстоящей проверки ICAO. Как вы уже поняли, ресурсы для подготовки и проведения такой проверки небогатые. К чему это может привести? Возьмите пример Казахстана. В апреле 2009 г. ICAO проверила гражданскую авиацию Республики Казахстан. По результатам проверки группа экспертов выявила большое количество недостатков и по 50 пунктам республика была внесена в так называемый черный список государств с неудовлетворительным уровнем контроля над безопасностью полетов со стороны авиационной администрации.
После опубликования результатов проверки страны Европы, Северной Америки, а также ряд других государств закрыли свое воздушное пространство для полетов авиакомпаний Казахстана, исключение сделали только для Air Astana. Авиационному бизнесу России очень не хотелось бы оказаться в таком же положении. Поэтому предложения о переносе сроков проверки звучали очень громко и продолжают звучать. Но переноса не будет. Таким образом, признано, что проверка ICAO служит своеобразным стимулом и переносить сроки проверки нецелесообразно, поскольку это приведет только к затягиванию решения проблем гражданской авиации России.
А в каком же положении авиационный бизнес оказался сейчас? С точки зрения управления безопасностью еще только предстоит выполнение положений ст. 24-1 Воздушного кодекса, и четко оформленные системы управления безопасностью существуют лишь в авиакомпаниях, но не в государстве. Это угрожает бизнесу. Такое положение может повлиять на статус полномочного органа в гражданской авиации по отношению к требованиям ICAO о наличии государственной системы управления безопасностью, и опять это угроза авиационному бизнесу. Бизнес, конечно, не хочет быть заложником ситуации и принимает все доступные меры, чтобы исправить положение.
Итак, сегодня в гражданской авиации мы имеем, с одной стороны, рвущийся вперед по всем направлениям авиационный бизнес, а с другой — авиационную власть, у которой множество недостатков, минимум ресурсов и слабое движение вперед, которое обеспечивается немногими оставшимися энтузиастами.
