Осенью 2014 г. Россию ждет очередной аудит Международной организации гражданской авиации (ИКАО), которая будет проверять выполнение нашей страной требований всех Приложений к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации (за исключением 17 и части 9 Приложений), посвященных авиационной безопасности.
Основное внимание проверяющих будет обращено на вопросы, связанные с безопасностью полетов. А в последние годы положение в этой области в России восторгов не вызывает, скорее наоборот. К сожалению, это мнение рядовых пассажиров разделяет и руководство важнейших международных авиационных организаций. Так, в 2013 г., отвечая на вопрос о состоянии безопасности полетов в России, президент Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА) Тони Тайлер заявил, что в мире один инцидент приходится в среднем на 500 тыс. пассажирских рейсов, в то время как в России и СНГ – на 275 тыс. По его словам, Россия нуждается в приведении своего авиационного законодательства в соответствие с международными нормами. ИАТА – одна из самых авторитетных авиационных организаций в мире, и нам стоит прислушаться к словам ее руководителя. Именно с этой точки зрения и посмотрим, с какими проблемами мы можем столкнуться при проведении проверки.
С 14 ноября 2013 г. начало применяться 19 Приложение к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации «Управление безопасностью полетов» и рекомендуемая практика ИКАО, (Документ 9859 – AN/474, третье издание 2013 г. «Руководство по управлению безопасностью полетов»). Напомню, что оно было принято Советом ИКАО 15 февраля 2013 г. на 4-м заседании 198-й сессии и вступило в силу 15 июля 2013 г., так как ни одно государство мира, включая Россию, не заявило о несогласии с какой-либо частью принятых положений. Не заявив о несогласии с положениями 19 Приложения, Россия фактически обязалась привести свое авиационное законодательство в соответствие с его требованиями. Как впрочем, и в соответствие со всеми другими Приложениями ИКАО. И времени на это с 15 февраля 2013 г. у нас было вполне достаточно, тем более, что требование о наличии в государстве Государственной программы безопасности полетов (ГосПБП) и Систем управления безопасности полетов (СУБП) для всех поставщиков обслуживания, кроме разработчиков и производителей, действуют с 2008 г., а для последних – с 2009 г. Так что времени для их внедрения было предостаточно.
Новое Приложение к Чикагской конвенции принято ИКАО впервые за последние 30 лет. Уже только это говорит о той важности, которая придается этому приложению мировым авиационным сообществом. Поэтому основное внимание в статье будет уделено именно этому приложению. А поскольку ИКАО проверяет государства – членов этой организации, то и мы будем рассматривать основные требования, вытекающие из Чикагской конвенции и ее Приложений к государству российскому.
Причиной принятия 19 Приложения ИКАО явилось то, что традиционное регулирование безопасности производится предписаниями, т.е. полномочный орган определяет правила и стандарты, которым необходимо следовать, и использует аудиты, инспекции и др. методы по контролю их соблюдения. Такой подход требует наличия у полномочного органа большого количества высококвалифицированных специалистов по всем видам деятельности регулируемой организации. Признание этих трудностей привело к подходу регулирования безопасности, базирующемуся на целевых установках, в которых за безопасность много более ответственны поставщики обслуживания, а роль регулятора состоит, главным образом, в том, чтобы убедиться, что они выполняют его требования должным образом.
Регулятор устанавливает цели для достижения и демонстрирования безопасности – приемлемые (или допустимые) уровни безопасности. Поставщики обслуживания должны показать, что эти цели достигнуты.
19 ПРИЛОЖЕНИЕ «УПРАВЛЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТЬЮ ПОЛЕТОВ» К Чикагской конвенции о международной гражданской авиации УСТАНАВЛИВАЕТ следующие основные ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВА ПО УПРАВЛЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТЬЮ ПОЛЕТОВ.
ГОСУДАРСТВО:
✓ устанавливает подлежащий достижению Приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов;
✓ принимает ГосПБП для управления безопасностью полетов в государстве в целях достижения приемлемого уровня эффективности обеспечения безопасности полетов гражданской авиации;
✓ требует внедрения СУБП находящимися под его контролем поставщиками обслуживания. Государственная программа безопасности полетов (ГосПБП) должна состоять из 4-х компонентов и 11 элементов.
Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации в РФ, принятая Распоряжением Правительства РФ от 06 мая 2008 г. № 641-р, не включает 101 поправку к Приложению 8 ИКАО 2009 г. и не соответствует требованиям 19 Приложения ИКАО (принято 15 февраля 2013 г.). Важными требованиями к ГосПБП является:
● государство обязано назначить должностное лицо, ответственное за ГосПБП, а также государственную организацию, отвечающую за ГосПБП, на которую будут возложены вопросы администрирования и координации процесса реализации и управления ГосПБП;
● необходимо также обеспечить выполнение ГосПБП материальными и финансовыми ресурсами.
Однако в России:
✓ не назначено должностное лицо, ответственное за ГосПБП;
✓ не назначена организация, отвечающая за ГосПБП;
✓ в ГосПБП РФ отсутствует финансирование предусмотренных в ней мероприятий.
В России также государством не установлен подлежащий достижению приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов. Его можно установить, хотя бы используя подходы, заложенные в принятом в 2007 г.
Глобальном плане ИКАО обеспечения безопасности полетов. В нем говорится о том, что к концу 2011 г. ни один регион ИКАО не должен иметь уровень частоты авиационных происшествий (на основе скользящего среднего показателя за пять лет), более чем вдвое превышающий общемировой показатель. В Российской Федерации, кстати, уровень частоты авиационных происшествий более чем вдвое превышает общемировой показатель.
Один из важнейших элементов ГосПБП – Государственная политика и цели в области безопасности полетов. Государство определяет, устанавливает и документально оформляет требования, обязательства и иерархию ответственности в части принятия и выполнения ГосПБП. Этот компонент включает в себя определение сфер ответственности и отчетности по тематике ГосПБП для разных госструктур, а также общих целей в области безопасности, которых нужно достичь согласно ГосПБП.
В России отсутствуют документально оформленное ЗАЯВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВА О ПОЛИТИКЕ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ с включением четкого положения о выделении ресурсов, необходимых для реализации ГосПБП.
Утвержденные 1 апреля 2012 года Президентом Российской Федерации «Основы государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2020 г.» главными мерами государственного регулирования в области гражданской авиации определяют:
✓ повышение авиационной безопасности и безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, а также совершенствование системы сбора и обработки информации о результатах авиационной деятельности на основе современных информационных технологий;
✓ в области авиационной промышленности – разработка и внедрение систем управления безопасностью полетов с учетом международных стандартов и рекомендаций ИКАО;
✓ в области нормативно-правового обеспечения – совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе, нормативно-технических документов в сфере авиационной деятельности в Российской Федерации и ее унификация в соответствии с общепринятыми международными стандартами, правилами и требованиями.
Это, безусловно, очень важный и своевременный документ (почему-то игнорируемый российскими авиационными властями) не отражает, да и не может отражать всех требований к ЗАЯВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВА О ПОЛИТИКЕ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЕТОВ, появившегося позднее 19 Приложения ИКАО, которое должно отражать также обязательства государства:
1) использовать, где это возможно, подход к деятельности по регламентированию безопасности полетов и контролю над авиационной отраслью, основанный на фактических данных и результатах деятельности;
2) определить тенденции в области обеспечения безопасности полетов авиационной отрасли и использовать основанный на учете факторов риска подход к решению проблем в проблемных или требующих внимания областях;
3) постоянно проводить мониторинг и оценивать показатели эффективности обеспечения безопасности полетов в нашей авиационной системе (в РФ не установлены) с помощью агрегированных (объединенных, соединенных однородных показателей для получения совокупных показателей) государственных показателей безопасности полетов и показателей эффективности обеспечения безопасности полетов поставщиков обслуживания (в РФ не установлены и не одобрены государством);
4) сотрудничать и консультироваться с представителями авиационной отрасли для решения проблем и постоянного повышения уровня безопасности полетов;
5) продвигать в отрасли передовую практику в области обеспечения безопасности полетов и позитивную организационную культуру обеспечения безопасности полетов, основанную на рациональных принципах управления безопасностью полетов;
6) поощрять сбор и анализ данных и обмен информацией о безопасности полетов между всеми соответствующими отраслевыми организациями и поставщиками обслуживания, чтобы эта информация использовалась только в целях управления безопасностью полетов;
7) предоставлять достаточные финансовые и людские ресурсы для управления безопасностью полетов и контроля за безопасностью полетов;
8) обеспечивать получение персоналом необходимых навыков и специальных знаний в целях должного исполнения своих обязанностей по управлению безопасностью полетов и контролю за безопасностью полетов (в РФ даже руководители поставщиков обслуживания имеют слабое представление о требованиях, предъявляемых к СУБП).
Рассмотрим другой элемент ГосПБП – Расследование авиационных происшествий и инцидентов. В соответствии с требованиями 13 Приложения «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» и 19 Приложения ИКАО государство обеспечивает независимость организации, проводящей расследование авиационных происшествий и инцидентов, от других авиационных организаций государства. Организация, занимающаяся расследованиями, должна быть функционально независима от любой другой организации, в особенности от национального ведомства гражданской авиации, интересы которого могут конфликтовать с задачами организации, занимающейся расследованиями. Главное обоснование независимости этой функции от функций других организаций – это то, что причина авиационных происшествий может быть связана с нормативными или относящимися к ГосПБП факторами. Кроме того, такая независимость повышает эффективность организации, занимающейся расследованием авиационных происшествий и инцидентов, и позволяет избегать явных или возможных конфликтов интересов.
Россия – единственная страна в мире, в которой единые функции расследования авиапроисшествий и инцидентов разнесены между двумя различными организациями. А ведь инциденты – предвестники авиапроисшествий. При этом МАК совмещает функции расследования авиапроисшествий с функциями сертификации типа воздушных судов и категорированных аэродромов, а Росавиация – функции расследования инцидентов с функциями сертификации авиационного персонала и поставщиков обслуживания. Это абсолютно противоречит требованиям 13 и 19 Приложениям ИКАО.
Важнейшим компонентом ГосПБП является «Управление рисками для безопасности полетов на государственном уровне», включающий в себя такой элемент, как «Требования к СУБП поставщика обслуживания в отношении обеспечения безопасности полетов». В соответствии с ним государство устанавливает требования к СУБП поставщика обслуживания в отношении обеспечения безопасности полетов (помните, об этом говорится и в утвержденных Президентом «Основах государственной политики РФ в области авиационной деятельности» относительно авиационной промышленности). Так вот, требования к СУБП поставщиков обслуживания в России на настоящий момент не установлены.
Другое требование – государство согласовывает с отдельными поставщиками обслуживания предусмотренные в их СУБП показатели эффективности обеспечения безопасности полетов. Собственно говоря, это и есть агрегатирование показателей эффективности обеспечения безопасности полетов. Но и это требование не выполняется – показатели эффективности обеспечения безопасности полетов в СУБП отдельных поставщиков обслуживания в России государством не согласовываются.
Необходимость же согласования государством приемлемых рисков каждого поставщика обслуживания вытекает из того, что риск безопасности полетов государства – функция от уровня риска безопасности полетов всех авиакомпаний, совершающих полеты в воздушном пространстве этого государства:
R гос. = F1(R ki ),
где i = 1,…, n – число летающих в государстве авиакомпаний.
В первом приближении можно считать, что риск безопасности каждого полета, совершаемого авиакомпанией равен сумме рисков, привносимых каждым поставщиком обслуживания за счет своей авиационной деятельности, т.е.
R пj = R jo + R ВС + R А/П выл. + R А/П пр. + R уч. зав. + R ОрВД.
Именно поэтому и нужно агрегатирование (подробнее – в статье «Новые» – «старые» воздушные суда. Анализ рисков» в журнале «АвиаСоюз» №1 2014 г.).
Отсюда понятно, что риск данного полета не может быть ниже рисков, привносимых каждым поставщиком обслуживания за счет своей авиационной деятельности, и все они должны нормироваться государством, если оно хочет получить в итоге приемлемый уровень риска безопасности полета государства.
Вопреки требованиям 8 и 19 Приложений ИКАО в России на сегодняшний день не назначены государственные органы, выполняющие функции Государства разработчика и Государства производителя (требования 8 и 19 Приложений ИКАО) для:
✓ одобрения СУБП и согласования показателей эффективности работы по обеспечению безопасности полетов российских разработчиков и производителей воздушных судов;
✓ воздушных судов советского производства, не имеющих сертификата типа и летающих на основании «аттестатов соответствия» (Ту-154, Ту-134, Ил-76, Ми-2, Ми-8 и др.).
Последнее вызывает особую тревогу, так как еще достаточно большой парк таких ВС фактически без какого-либо контроля со стороны авиационных властей России летает у нас в стране и за рубежом.
Таким образом, все воздушные суда, разработанные и произведенные в России (включая и ее последнюю разработку – Суперджет!), на сегодняшний день летают с нарушением требований Чикагской конвенции о международной гражданской авиации и Воздушного кодекса РФ.
Какие же могут быть последствия невыполнения Россией требований Чикагской конвенции о международной гражданской авиации?
В соответствии с положениями Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН №56/83 от 12 декабря 2001 г. при нарушении обязательства в отношении международного сообщества в целом или группы государств, призвать государство-нарушителя к ответственности может любое государство.
Это значит, что в любой момент времени:
✓ возможно включение Российской Федерации в свой «черный список» любой страной мира с запретом выполнения российским авиакомпаниям полетов в ее воздушном пространстве;
✓ вполне реален любой страной мира, включая Россию, запрет воздушным судам российской и советской разработки и производства полетов в ее воздушном пространстве.
И это связано не только с проверкой ИКАО, хотя ее прохождение с плохим результатом грозит всему авиационному бизнесу России многомиллиардными потерями, но и в том случае, если любой отдельной страной будут выявлены подобные нарушения. О том, что это отрицательно влияет на безопасность полетов в России можно, наверное, не говорить. В России по данным Ространснадзора регулярно происходят авиапроисшествия по повторяющимся причинам, а это означает, что в нашей стране отсутствует на государственном уровне управление безопасностью полетов.
Однако я считаю, что многое, даже до осенней проверки ИКАО, можно еще исправить и пройти ее с приемлемым результатом без серьезных потерь. Для этого надо срочно организовать работу по приведению российского законодательства, подзаконных актов и структуры государственных органов РФ в соответствие с требованиями Чикагской конвенции о международной гражданской авиации. Как абсолютно правильно определил президент ОАО «РЖД» В.И. Якунин, руководитель Комиссии РСПП по транспорту и транспортной инфраструктуре, рассмотревшей этот вопрос на расширенном заседании 11 апреля 2014 г., решение проблемы безопасности полетов необходимо разделить на две части:
1. определить первоочередные мероприятия, необходимые для успешного прохождения Россией очередной проверки ИКАО, чтобы дать российскому авиационному бизнесу функционировать в нормальном режиме;
2. разработать мероприятия, которые позволили бы России достичь показателей безопасности полетов на уровне передовых стран мира.
Для решения первой части этой проблемы необходимо, с моей точки зрения, до осени 2014 г. решить следующие вопросы:
✓ назначить в Правительстве РФ должностное лицо, ответственное за ГосПБП РФ (желательно на уровне не ниже первого вице-премьера, т.к. гражданская авиация и авиационная промышленность находятся в ведении разных вице-премьеров);
✓ внести в положение о Минтрансе РФ дополнение о том, что на данном этапе это ведомство является в РФ организацией, отвечающей за создание, пересмотр и реализацию ГосПБП;
✓ передать из Росавиации в Ространснадзор функции расследования авиационных инцидентов с соответствующим персоналом и средствами на их содержание (выполнение требований Приложений 13 и 19 ИКАО не влечет за собой дополнительных расходов бюджета РФ);
✓ передать из МАК в Росавиацию функции сертификации типа воздушных судов и категорированных аэродромов, определив ее правопреемником МАК с соответствующим снижением взносов РФ в его бюджет и с передачей выделяющихся при этом средств в Росавиацию (выполнение требований Приложений 13 и 19 ИКАО, не влечет за собой дополнительных расходов бюджета РФ.
На период с апреля по декабрь 2014 г. в РФ не запланирована сертификация типа ни одного типа магистрального ВС российской разработки или категорированного аэродрома. Таким образом, российской авиационной промышленности не будет причинено никакого ущерба. Именно в этом направлении вынуждена была пойти Республика Казахстан, которая не прошла с положительным результатом проверку ИКАО в 2008 г., что привело к внесению всех, кроме одной (дочки английской авиакомпании), авиакомпаний Казахстана в черный список Евросоюза и США. Это нанесло большой ущерб экономике Казахстана. В настоящий момент в этой стране, на основании рекомендаций приглашенных советников из ИКАО, Министерству транспорта и коммуникаций Республики Казахстан переданы все функции МАК по сертификации типа воздушных судов и всех аэродромов. Аналогичные решения приняты и в ряде других государств СНГ;
✓ необходимо внести в Воздушный кодекс РФ статьи, содержащие требования о наличии СУБП у поставщиков обслуживания, одобренной уполномоченным государственным органом. При этом должен быть запрет на совершение в воздушном пространстве РФ полетов воздушных судов, разработчики, производители, организации по ТОиР или эксплуатанты которых не имеют одобренных государством СУБП, а летный состав не прошел подготовку/переподготовку в учебных заведениях, имеющих одобренные государством СУБП;
✓ Минтрансу РФ разработать и утвердить в Правительстве РФ:
а) подлежащий достижению по годам Приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов РФ с показателями, соответствующими Глобальному плану ИКАО обеспечения безопасности полетов (например, в виде уровня частоты авиационных происшествий на основе скользящего среднего показателя за пять лет), как это установлено в Глобальном плане ИКАО обеспечения безопасности полетов);
б) откорректированную в соответствии с требованиями 19 Приложения ИКАО ГосПБП РФ с документально оформленным Заявлением о политике России в области обеспечения безопасности полетов и обязательством выделения ресурсов, необходимых для реализации ГосПБП;
✓ вывести Ространснадзор из подчинения Минтранса РФ, переподчинив его непосредственно Правительству РФ (выполнение требований Приложений 13 и 19 ИКАО, не влечет за собой дополнительных расходов бюджета РФ);
✓ Правительству Российской Федерации внести в Положение о Росавиации выполнение ею функций Государства разработчика и Государства производителя:
а) по одобрению СУБП и согласованию показателей эффективности работы по обеспечению безопасности полетов российских разработчиков и производителей воздушных судов; б) в отношении сертифицированных воздушных судов советской и российской разработки и производства; в) в отношении воздушных судов советской разработки и производства, не имеющих сертификата типа и летающих на основании «аттестатов соответствия»;
✓ Росавиации срочно принять на основе разработанных ТК-34 «Воздушный транспорт» и утвержденных Росстандартом Национальных стандартов «СИСТЕМА МЕНЕДЖМЕНТА БЕЗОПАСНОСТИ АВИАЦИОННОГО КОМПЛЕКСА ПОСТАВЩИКОВ ОБСЛУЖИВАНИЯ» ФАПы с требованиями к СУБП российских поставщиков обслуживания, соответствующими 19 Приложению ИКАО.
Для решения второй части этой проблемы:
✓ назначенному Правительством РФ должностному лицу, ответственному за ГосПБП РФ, разработать новую, отвечающую всем требованиям 19 Приложения ИКАО ГосПБП РФ, которая позволила бы России достичь показателей безопасности полетов на уровне передовых стран мира;
✓ создать на базе Ространснадзора единый орган по расследованию авиационных происшествий и инцидентов в РФ, передав ему из МАК функции расследования авиапроисшествий, а из Росавиации – функции расследования авиационных инцидентов;
✓ выпустить указ Президента РФ о новой структуре государственных органов управления, соответствующей требованиям ИКАО, в которой предусмотреть назначение Росавиации организацией, отвечающей в РФ за ГосПБП, а Ространснадзор – рганизацией, отвечающей в РФ за расследование авиационных происшествий и инцидентов. При этом, вывести его из подчинения Минтранса РФ в прямое подчинение либо Совету Федерации РФ, либо ГосДуме РФ, либо Совету безопасности РФ, либо Правительству РФ;
✓ выпустить указы Президента РФ и Правительства РФ, отменяющие все подзаконные акты, не соответствующие требованиям ИКАО к структуре федеральных органов, регулирующих деятельность гражданской авиации.
В течение длительного времени Россия постоянно сталкивается с ситуацией, когда личные интересы отдельных чиновников постоянно мешают привести российское авиационное законодательство в соответствие с международными требованиями. Все это очень напоминает рассказ о хитроумных кознях и происках Бабы Яги и Кощея Бессмертного, направленных против Олимпийского мишки и Олимпиады 1980 г. в замечательном мультсериале того времени «Баба-Яга против!» (Союзмульт-фильм, 1980 г.).
В связи с крайне негативными возможными последствиями для экономики РФ результатов проверки ИКАО осенью 2014 г. и малыми сроками, оставшимися до ее начала, авиационной общественности необходимо обратиться к Президенту Российской Федерации с предложением об оказании содействия в подготовке к ней и взятии ее под свой личный контроль.
Александр Книвель (на фото)
