Системный кризис в регулировании гражданской авиации
Рейтинг:
/ 0
Пнд, 12/09/2011 | Алексей Синицкий
Кремлевская пресс-служба сообщила, что президент Дмитрий Медведев утвердил перечень поручений по итогам состоявшегося 8 сентября совещания по расследованию причин катастрофы самолета Як-42 в Ярославской области. Расследование МАК, правда, еще не закончено, и причины остаются неизвестными.
Тем не менее правительству поручено до 15 ноября 2011 г. разработать комплекс мер по прекращению деятельности в РФ авиаперевозчиков, неспособных обеспечить безопасность полетов. Кроме того, до 20 декабря необходимо подготовить и внести в Госдуму проекты законов, предусматривающих возможность внесудебного порядка приостановления деятельности эксплуатантов воздушных судов, нарушающих требования воздушного законодательства, и увеличение административных штрафов за нарушение правил подготовки и выполнения полетов. Еще один закон, который должно подготовить правительство, — о внесении изменений в Воздушный кодекс РФ в части, касающейся реализации международных стандартов в области государственного надзора за подготовкой авиационного персонала, реализации Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, а также внедрения систем управления безопасностью полетов. Кроме того, президент поручил до 1 декабря 2011 г. обеспечить повышение роли Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в обеспечении безопасности на транспорте, предусмотрев при этом возможность сохранения ее штатной численности. И еще до 1 февраля 2012 г. требуется принять срочные меры по обеспечению субсидирования лизинга гражданских воздушных судов, соответствующих современным требованиям к летной годности, независимо от государства — производителя воздушных судов, а также по обеспечению субсидирования местных и региональных перевозок.
Набор предложенных мер выглядит противоречиво.
Начнем с хороших новостей. Субсидирование лизинга, безусловно, полезно. Необходимо, впрочем, внести поправки в закон о лизинге, чтобы субсидирование распространялось и на операционный лизинг, о котором в законе забыли. Кроме того, логично было бы и полностью отменить таможенные пошлины и НДС на ввозимые воздушные суда и компоненты: никакой защиты отечественного авиапрома они не обеспечили и денег в бюджет практически не добавили, а вот косвенную угрозу уровню безопасности полетов продолжают сохранять. Да и странно субсидировать лизинг иностранных самолетов и одновременно тормозить его пошлинами. Вдобавок было бы неплохо упростить процедуру валидации сертификатов типа иностранных самолетов — на эту процедуру уходит много времени, а для некоторых классов воздушных судов, например для региональных 100-местников, сертификация вообще заблокирована.
Самое важное из поручений президента, на мой взгляд, касается Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, которая была принята распоряжением правительства РФ от 06.05.2008 № 641-р. Это очень правильная программа, она написана в соответствии с рекомендациями ICAO и отражает прошедшую в последние годы смену парадигмы: переход от запоздалого реагирования на авиационные происшествия к системе управления безопасностью полетов, которая предупреджает происшествия. При этом признается, что 100%-ная безопасность недостижима, но риски должны быть снижены до приемлемого (и установленного государством!) уровня и поддерживаться на этом или более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска.
Очень хорошо, что президент вспомнил об этой программе, но его поручение о необходимости внесения изменений в Воздушный кодекс говорит о том, что на уровне распоряжения эта программа фактически не работала, а принята была, чтобы отчитаться перед ICAO, поскольку в соответствии с международными стандартами такую программу иметь необходимо.
А вот дальше начинается самое интересное. Казалось бы, проблема в том, что наши авиационные власти как субъект регулирования не обеспечили выполнение программы и к ним-то и должны быть предъявлены основные претензии. Однако никаких претензий не видно, отмечена только необходимость повышения роли Ространснадзора с замечанием о возможности сохранении его штатной численности. На самом деле, численность Ространснадзора в ходе всевозможных реформ неуклонно сокращалась и сейчас службе решительно не хватает сотрудников, а с учетом модернизации парка и перехода на иностранную авиационную технику возникают также и вопросы по их квалификации.
Но главный парадокс в том, что претензии выдвинуты не к субъекту регулирования, а к его объекту, то есть к российской гражданской авиации. Оказывается, авиакомпаний слишком много, поэтому и регулировать не получается. Оказывается, существуют компании-авиаперевозчики, не способные обеспечить безопасность полетов. А как же сертификационные требования, прописанные в Федеральных авиационных правилах? Следует ли из поручения президента, что авиационные власти все эти годы сертифицировали кого попало? Вроде бы не следует, а просто вот авиакомпании попались неправильные. Предложение по "прекращению деятельности" выглядит устрашающе. Так можно дождаться бодрых отчетов, с какими темпами идет сокращение авиакомпаний. Ажиотаж раздувается комментариями вроде "Ситуация с состоянием парка ВС в мелких авиакомпания уже вышла из-под контроля. Перемены назрели давно. Пора заканчивать с живопырками".
Плохие новости состоят в том, что все эти идеи — сокращение количества авиакомпаний, ограничение минимального количества самолетов (десятью с 2012 г. и двадцатью с 2013 г.), молниеносное списание самолетов классического советского поколения и пр. — никак не связаны с реальным обеспечением безопасности полетов. Чтобы в этом убедиться, достаточно взглянуть на упомянутую президентом Государственную программу обеспечения безопасности полетов, не говоря уже про исходные документы ICAO. Там ничего нет ни о размерах авиакомпаний, ни о их количестве, ни о живопырках. Там прописана система, последовательно реализуя которую другие страны добились, как нетрудно заметить, более высокого уровня безопасности полетов по сравнению с Россией.
Комментируя промежуточные итоги расследования авиакатастрофы Як-42 под Ярославлем, глава комитета Госдумы по транспорту Сергей Шишкарев сказал, что катастрофы на транспорте в России происходят из-за отсутствия системности в управлении транспортной отраслью. "Транспортные чиновники вводят в заблуждение как себя самих, так и руководство страны, убеждая всех в том, что проблемы российской авиации вытекают из частных фактов: количества авиакомпаний, халатности руководителей авиапредприятий и некомпетентности летного состава, — заявил Шишкарев. — Но причина авиакатастроф не столько в этом, сколько в отсутствии грамотного управления транспортной отраслью, в бесконтрольности и полном отсутствии ответственности со стороны чиновников".
Справедливости ради следует отметить, что среди чиновников есть очень квалифицированные специалисты, отлично понимающие, что происходит и какими это грозит последствиями. Но в рамках выстроенной системы принятия решений их мнение, похоже, просто не принимается во внимание. В результате и меры предлагаются не слишком адекватные.
Если при реализации озвученных инициатив будет проявлено изрядное служебное рвение, последствия окажутся чудовищными как для гражданской авиации России, так и для населения многих труднодоступных регионов, не говоря уже о трудовых коллективах авиакомпаний. И даже те полтора десятка авиакомпаний, которые пока предполагается сохранить (они перевозят более 80% пассажиров), едва ли окажутся в выигрыше. При таком раскладе им не просто придется взять на себя перевозки оставшихся 20% пассажиров (или все-таки оставить их без воздушного сообщения?), но и осваивать совершенно чуждые для себя бизнес-модели и типы воздушных судов. Гипермаркет не может выиграть от присоединения десятка киосков. А если сохранить маленькие авиакомпании в виде филиалов больших перевозчиков, переложив на них всю ответственность, это только подчеркнет неспособность авиационных властей регулировать отрасль, то есть подтвердит наличие системного кризиса.
