Комментарии юриста
Мнение ПЛС России на предлагаемые изменения в Кодекс об административных правонарушениях
Следует напомнить о задачах, которые должен выполнять КоАП, которые указаны в его ст.1.2.
Статья 1.2. Задачи законодательства об административных правонарушениях
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Из Пояснительной записки к проекту федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за совершение противоправных деяний на воздушном транспорте» (далее законопроект) следует, что несмотря на имеющуюся административную ответственность, которую усиливали неоднократно число правонарушений все равно растет. Это следует из анализа результатов надзорной деятельности Генеральной прокураторы, на который имеется ссылка в пояснительной записке. И это при условии, что большая часть административно правовых нарушений особенно со стороны работодателей почему-то контролирующими и надзорными органами не рассматривается надлежащим образом и об этом знаем не только мы. Из этого следует простой вывод, что имеющийся инструмент по привлечению к административной ответственности применяемый в рамках КоАП не работает, а предполагаемое целеполагание по улучшению состояния безопасности полетов не достигается. И ещё один вывод, что увеличение размеров штрафов не влечет улучшение состояния безопасности полетов.
В этой связи следует обратить внимание на принцип построения ответственности за административные правонарушения которые используются в КоАП.
1. В соответствии со статьей 20 ВК РФ гражданская авиация по выполнению работ подразделяется на коммерческие воздушные перевозки, выполнение авиационных работ и работу авиацию общего назначения. КоАП в нынешней редакции имеет единый подход к определению административных правонарушений в гражданской авиации, связанных с правилами безопасности эксплуатации воздушных судов, тем самым КоАП не проводит различий между осуществлением коммерческих воздушных перевозок, выполнением авиационных работ и авиацией общего назначения. Однако важным являются серьезные и большие отличия, имеющиеся в производственных процессах при осуществлении коммерческих воздушных перевозок, при выполнении авиационных работ и при работе авиации общего назначения. При этом даже внутри коммерческих воздушных перевозках, существует множество нюансов, связанных с производственной деятельностью при разных обстоятельствах выполнения полетов. Это также справедливо и при выполнении авиационных работ, и при работе авиации общего назначения, которые внутри себя также имеют массу нюансов в производственных процессах. Именно эти обстоятельства сильно меняют ответственность, имеющуюся при выполнении этих полетов, что в большинстве случаев делает практически невозможным применение единого подхода при определении административных правонарушений. Справедливости ради, мы понимаем, что при определенных нарушениях, таких как неправомерное применение психотропных, наркотических средств или выполнение полетов в состоянии алкогольного опьянения на пилоте должна лежать персональная ответственность. Однако в большинстве других случаях ответственность, которая по воздушному законодательству возложенная на владельцев и эксплуатантов не может быть переадресована на пилотов, но именно такой подход существует в ныне действующем КоАП в рамках наказания физических лиц.
Особенно это хорошо видно по Статье 11.5. «Нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов». По воздушному законодательству за предписанные в этой статье нарушения должен нести ответственность владелец или эксплуатант, а по статье КоАП, как правило командир воздушного судна (далее КВС). Как же так? В подтверждение изложенного привожу нормы воздушного законодательства относительно ответственности за безопасность полетов при эксплуатации воздушных судов.
Примечание: Воздушный кодекс РФ.
Статья 37.1. Эксплуатация гражданского воздушного судна
1. Соблюдение ограничений и процедур эксплуатации гражданского воздушного судна, установленных утвержденной разработчиком гражданского воздушного судна документацией гражданского воздушного судна, а также правил эксплуатации гражданских воздушных судов, утвержденных федеральными авиационными правилами, эксплуатанта или владельца легкого гражданского воздушного судна авиации общего назначения либо сверхлегкого гражданского воздушного судна авиации общего назначения, имеющих свидетельство о государственной регистрации воздушного судна.
Также следует указать, что федеральные авиационные правила (далее ФАП) регулирующие сертификацию авиакомпаний, подготовку и выполнение полетов исполнение требований которых обеспечивает безопасность полетов имеют требования только к эксплуатантам, и не имеют требований к работникам авиакомпаний т.е. не предъявляют никаких требований к самим пилотам. Данное понимание воздушного законодательства РФ базируется на стандартах Международной организации гражданской авиации (ИКАО). РФ подписав Чикагскую конвенцию является членом этой организации. Стандарты ИКАО четко предписывают, кто в рамках юридического лица отвечает за безопасность полетов и поясняют почему.
Примечание: ИКАО Документ 9859 Руководство по управлению безопасностью полетов (издание 3).
, определенный поставщиком обслуживания, является единственным лицом, несущим общую ответственность за СУБП, включая ответственность за предоставление ресурсов, необходимых для ее внедрения и функционирования. Ответственность и полномочия ответственного руководителя включают, в частности:
предоставление и распределение людских, технических, финансовых и других ресурсов, необходимых для эффективного функционирования СУБП;
постановку целей и целевых задач организации в области обеспечения безопасности полетов;
конечную ответственность за решение всех вопросов безопасности полетов Примечание. Вышеуказанные виды ответственности не могут быть делегированы другим лицам.
a) главный исполнительный директор (СЕО) поставщика обслуживания;
b) председатель совета директоров;
c) бизнес-партнер или
d) владелец.
Применение международных норм обусловлено самим КоАП п.2 ст. 1.1.
Примечание: КоАП
Статья 1.1. Законодательство об административных правонарушениях
2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.
Из выше изложенного следует, что КоАП не гармонизирован с воздушным законодательством, тем самым нарушает принцип презумпции невиновности, который должен соблюдаться на основании статьи 1.5. «Презумпция невиновности» самого КоАП.
2. В ныне существующем КоАП ответственность за административные правонарушения может возлагаться на: физическое лицо, должностное лицо и юридическое лицо. При этом к физическому лицу кроме штрафов могут применятся иные меры воздействия, а вот к должностным и юридическим лицам в соответствии с КоАП применяются меры воздействия только в виде штрафов. Важно отметить, что физическое лицо выплачивает штрафы из собственных денежных средств, которые потом никем ему не компенсируются. Однако все мы знаем, что штрафы, накладываемые на должностных лиц, также выплачиваются из личных денежных средств, но которые впоследствии компенсируются им возвращаясь в виде премий, что не влияет положительно на профилактику правонарушений и поэтому увеличение штрафов не ведет к улучшению состояния безопасности полетов. С юридическими лицами еще интересней они выплачивают возлагаемые на них большие штрафы из средств предприятия. Однако любой владелец после выплаты штрафов всегда компенсирует свои убытки за счет работников предприятия, т.е. не компенсирует работникам инфляцию, имеющуюся в стране или под предлогом оптимизации процессов производства, либо сократит работников, либо уменьшит им оплату труда. Это позволяет делать трудовое законодательство, т.к. понятие «оптимизация процессов производства» в законодательстве никак не конкретизировано, а нынешний класс работодателей под этим понимает только две вещи: сокращение работников или уменьшение работникам заработной платы. Это может свидетельствовать только об одном, что к сожалению, нынешним работодателям не хватает экономических знаний и знаний процессов производства, связанных с интенсивным путем развития предприятия, как более сложного по отношению экстенсивному пути развития. Конечно, качественные показатели всегда сложнее улучшить, чем развиваться по количественным критериям. Но это лучшее из пониманий почему работодатели имеют такую поведенческую норму. Исходя из вышеизложенного понятно, что штрафы, применяемые к должностным и юридическим лицам в конечном счете отражаются на простых работниках предприятия. Так кому нужны такие штрафы и к чему они ведут, да ещё при условии их повышения? Такой подход к ответственности, заложенный в КоАП ведет только к эскалации в производственных отношениях и не способствует развитию предприятия и профилактике административно правовых нарушений и безнравственен в отношении к работающему человеку, что противоречит задачам, которые должен решать КоАП в соответствии с требованиями своей ст.1.2.
Считаем, что принцип оплаты штрафов применяемый в КоАП для должностных и юридических лиц является не профилактикой правонарушений, а наоборот способствует им, что недопустимо в нынешних экономических условиях, в которые попала наша страна, такой принцип применяемый в КоАП аморален и должен быть пересмотрен.
3. Также хотим обратить Ваше внимание на предлагаемые изменения в КоАП по фото- и киносъемке с борта воздушного судна. Анализ этих изменений показывает, что предлагаемые изменения, как и сама статья 11.17 КоАП по этому вопросу нежизнеспособны из-за невозможности реализации предписываемых требований.
По данному аспекту в ВК РФ имеется статья 75.
Примечание: Воздушный Кодекс РФ.
Статья 75. Использование фото- и киносъемки и других способов дистанционного зондирования земли с борта воздушного судна
Использование фото- и киносъемки и других способов дистанционного зондирования земли с борта воздушного судна допускается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Как видно из этой статьи она не носит запретительный характер, а указывает на то, что порядок использования фото- и киносъемки будет установлен Правительством РФ. При этом данная статья говорить только о зондировании земли с борта воздушного судна. При этом в ВК РФ отсутствует понятие, что относиться к зондированию земли с борта воздушного судна и кто и в каком объеме может это делать. Поэтому данное обстоятельство не только затрудняет справедливое право применение этой статьи, но и делает невозможным её применение, т.к. в ней отсутствуют как разрешительные, так и запретительные нормы права, которые позволяют в судебном порядке определить виновность лица или его невиновность по данной статье ВК РФ. Существующее Постановление правительства по зондированию земли № 370 от 10 июня 2005 года только разъясняет порядок проведения зондирования земли с гражданских летательных объектов и также не содержит запретительных мер для пассажиров воздушного судна. Однако ст.11.17 КоАП проецирует это неоднозначное применение фото- киносъемки с борта воздушного судна на пассажиров.
Примечание: КоАП
Статья 11.17. Нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте
4. Нарушение правил фотографирования, видео- и киносъемки либо пользования средствами радиосвязи с борта воздушного судна -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере ста рублей с конфискацией пленки.
Данная статья КоАП даже не учитывает того, что на земле бывают запретные зоны и не запретные зоны для зондирования земли. При этом только на запретные зоны требуется специальное разрешение для зондирования земли с воздуха, а на зоны, не имеющие запрета не требуется никаких разрешений для проведения фото- киносъемок с борта воздушного судна. Важно отметить, то что зондировании земли с борта воздушного судна это не разовые фото съемки, сделанные пассажирами, а профессиональное сканирование земли, т.е. аэрофотосъемка, которая выполняется профессионально специальными воздушными судами и требуются такое сканирование земли для производственных нужд страны, а КоАП превратил эту норму в наказание для рядовых пассажиров. Причем разработчики КоАП от себя добавили запрет на использование радиосвязи с борта воздушного судна, который даже нигде не упоминается в воздушном законодательстве РФ. При этом предлагаемые изменения предлагают ужесточить штраф и главное требуют изъятия носителей. А подумали ли, те кто это предлагает, что мера по изъятию никак не будет работать, т.к. при полете из РФ за рубеж, некому будет изымать в иностранном аэропорту носители.
Это еще один пример несогласованности воздушного законодательства с КоАП и мертворождённый закон. Считаем, что данная норма, используемая в КоАП, не имеет никакого отношения к поведению пассажиров на борту воздушного судна и требуется отмена данной административно правовой нормы, тем более, что международные требования идут по пути расширения возможности по использованию на борту воздушного судна различных электронных гаджетов.
4. Считаем важными и поддерживаем предлагаемые законопроектом изменения в ст.11.5 «Нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов», которые связаны с формулировкой, т.к. предлагаемая формулировка больше согласуется с воздушным законодательством РФ и исходят из определения безопасности полетов.
Примечание: Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 г. №641-р.
БЕЗОПАСНОСТЬ ПОЛЕТОВ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ (безопасность полетов) представляет собой состояние авиационной транспортной системы, при котором риск причинения вреда лицам или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска.
Законопроект предлагает в абзаце первом заменить слова «если эти действия по неосторожности повлекли причинение вреда здоровью потерпевшего» заменить словами «если эти действия создали угрозу причинения вреда жизни или здоровью человека». Для большего согласования норм КоАП с воздушным законодательством предлагаем следующую формулировку «если эти действия создали риск причинения вреда жизни или здоровью человека, а также нанесения ущерба имуществу, который не находится на приемлемом уровне». При этом в КоАП необходимо дать пояснение, что является приемлемым уровнем. С точки зрения воздушного законодательства приемлемый уровень имеет два аспекта:
1. Это соблюдение имеющихся требований в воздушном законодательстве, для проведения правовой оценки деятельности авиапредприятия на предмет состояния безопасности полетов находящимся на приемлемом или неприемлемом уровне безопасности полетов.
2. Соблюдение количественных показателей состояния безопасности полетов, которые должны быть разработаны государством, для проведения количественной оценки деятельности авиапредприятия на предмет состояния безопасности полетов находящимся на приемлемом или неприемлемом уровне безопасности полетов.
Поддерживая формулировку данной статьи 11.5 КоАП мы категорически не согласны с принципом определения виновных по этой статье, который не исходит из норм воздушного законодательства, а взять непонятно от куда. Об этом уже подробно было изложено и объяснено кто отвечает согласно воздушного законодательства за безопасную эксплуатацию воздушных судов в самом начале этого Приложения в п.1. — это эксплуатант в лице владельца.
Следовательно. В ныне существующем виде КоАП в рамках обеспечения безопасности полетов с позиции воздушного законодательства неправомерен, с позиции нравственности несправедлив, с позиции профилактике правонарушений бесполезен, тем самым не способен улучшить состояние безопасности полетов, более того мешает в достижении целеполагания в безопасности полетов и не отвечает задачам КоАП изложенным в ст.2 самого КоАП.
Для более качественной оценки деятельности авиапредприятий по безопасности полетов и для предотвращения авиационных происшествий, что заложено через риски в определении безопасности полетов предлагаем внести в КоАП следующие количественные нормы для соотнесения их к приемлемому уровню безопасности полетов и за их нарушения предлагаем нижеследующие наказания. Данные предложения рассчитаны на здравомыслие и соблюдение законности по обеспечению безопасности полетов и просим внимательно к ним отнестись. Сразу предупреждаем, что количественные величины — это вопрос обсуждения здесь они даны как примерные.
На сегодня сложилась парадоксальная ситуация, при которой на одно авиапредприятие можно выписывать хоть 1000 Предписаний/Представлений от разных контролирующих и надзорных органов в день, а критерия по количественному ограничению в законодательстве нет. Чтобы поднять статус контролирующих и надзорных органов и их ответственность за выписываемые Предписания/Представления предлагаем ограничить их общее число на одно предприятие в количестве 12 за 730 последовательных календарных дней, после чего должны наступать административные санкции не к юридическому лицу, а к владельцу авиапредприятия. При этом возможна дальнейшая градация по увеличенному количеству Предписаний/Представлений скажем до 15, но за те же 720 последовательных календарных дней, что поднимает планку наказания для владельца авиапредприятия. Наказания для владельцев и должностных лиц должны быть не только финансовые, но и в виде отработки на уличных работах до 30 дней и вплоть до увольнения без возможности в дальнейшем заниматься данным видом деятельности, а для должностных лиц без права в дальнейшем занимать руководящие должности. При этом штрафы должны сниматься не со счетов авиапредприятия, а с личных счетов владельцев и должностных лиц. Данная норма невольно заставит владельцев авиапредприятий более внимательно относиться к безопасности полетов, что приведет к уменьшению административных правонарушений и улучшению состояния безопасности полетов.
Если данный вариант находит понимание, то готовы сформулировать статью с такой идеологией.
Таким Образом. Мы считаем, что для того, чтобы ответственность за безопасность полетов через КоАП, как инструмент помогала достичь реального улучшения состояния безопасности полетов необходимо:
1. гармонизировать требования воздушного законодательства с нарушениями в КоАП, в настоящее время в нем только фрагментарно сопряжены эти два законодательства, тем более, что п.2 ст.1.1. самого КоАП требует этого:
Статья 1.1. Законодательство об административных правонарушениях
2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.
2. для определения административных правонарушений произвести разделение между полетами авиации общего назначения и коммерческими полетами, т.к. производственные процессы очень сильно отличаются друг от друга, что делает невозможным применять единый подход к определению административных правонарушений;
3. Изменить принципы на которых строятся наказания за административно правовые нарушения, исходя из вышеизложенного.
4. Изменить порядок наказаний и кроме наложения штрафов, включить морально этические наказания в виде уличных работ для должностных лиц и владельцев авиапредприятий.
5. наказания должны быть справедливыми и затрагивать только участников правонарушений, которые определены воздушным законодательством.
ВЫВОД.
Если не сделать то, что мы предлагаем, то КоАП как документ РФ будет бесполезен, т.к. не будет иметь того требуемого воздействия на улучшение состояния безопасности полетов на который он рассчитан, а все административно правовые наказания будут продолжать носить формальный характер. Контролирующие и надзорные органы будут делать вид, что они работают, а наказуемые будут делать вид, что их наказали, а крайними при этом будут пассажиры и работники авиапредприятий.
Мнение ПЛС России подготовил
Вице-президент ПЛС России
Олег Буленков
Комментарии